一、調查背景及目的
耕地保護補償是指政府或市場依據耕地保護投入、耕地各類功能價值與其利用機會成本，合理分配耕地保護主體和耕地占用主體之間的利益，以實現保護耕地、推動經濟可持續發展的目的，簡單來說即占用耕地者補償，保護耕地者受償。
本研究課題旨在通過對河南省耕地狀況與耕地保護政策體系的客觀分析，指出其在耕地保護中尚存的問題進而根據實際情況在借鑒國內其他試點地區先進經驗的基礎上完善其耕地保護補償政策，以期為其帶來更高的耕地保護水平，促進河南省耕地保護在質與量上均衡提升，達到耕地資源可持續利用目標，最終推動經濟可持續發展。
二、調查時間
2023年2月——2023年3月
三、調查地點
河南省開封市、鄭州市、洛陽市、新鄉市
四、調查對象
河南省開封市、鄭州市、洛陽市、新鄉市居民
五、調查內容
?。ㄒ唬┱{查中發現的問題
1.補償工作無法可依、無規可查
雖然從中央到地方都在鼓勵建立健全耕地保護補償政策，但是目前國家層面尚未出臺相關的指導性文件。廣東省、江蘇省、浙江省、上海等經濟發展狀況相對較好的地區通過廣泛開展試點工作進而總結經驗制定出了相應的指導性文件，然而包括河南省在內的大部分省份依舊處于相關補償工作無法可依、無規可查的狀況。缺少宏觀的指導文件意味著河南省各地在耕地保護補償工作上處于“摸著石頭過河”的境況，難以達到預期的政策效果；或許自主創新能力強的地方政府正在積極開展相應試點工作，但正如河南省相關文件報道部門聯合發文數量為零一樣，這種現狀也將導致相關部門展開補償工作時受到約束，難以推動其他部門與之相互配合，最終成為完善河南省耕地保護補償政策的難題之一。
2.補償方式固定單一
由于缺乏指導文件，河南省只能在xx已經發布相關指導文件的方面著手安排相關工作，如高標準農田建設、耕地保護責任目標考核等，顯然，與已經設立了基本農田保護補貼、耕地保護基金或其他專項基金的地區相比，顯然河南省耕地保護補償政策存在著補償方式固定單一的問題。除此之外，在現有的三種補償方式中，只有農業補貼是直接發放到基層農戶手中且有其自由支配的，但是在實際狀況中往往是基層政府與農戶承擔了大部分耕地保護補償工作與責任。而xx提出耕地保護補償的大部分初衷就是從機會成本理論出發、合理分攤原本轉嫁到基層政府與農戶個體身上的責任與損益，因此他們才應當是補償工作的主要對象，加大對他們保護工作的激勵力度是耕地保護補償工作發揮政策效益的關鍵，只有用靈活多樣的補償方式在合理照顧到每一個保護主體的基礎上做到“突出重點、兼顧一般”才能推動并實現耕地保護補償政策效用的最大化與最優化，最終實現其政策制定的目的。
3.難以拓展渠道籌措更多資金
河南省是農業大省也是糧食主產區之一，省域內耕地質量高于全國平均水平，糧食安全保障責無旁貸，耕地保護責任重大。為了使耕地保護補償政策的施行有所成效各地政府均投入大量資金，如浙江省明確從分成新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、農業土地開發資金以及其他財政資金中籌集補償資金，但是作為經濟實力并不發達的中部省份，重在補償的耕地保護補償工作也為河南省帶來了不小的財政壓力?，F有的補償政策大部分仍然依賴國家補貼資金或者土地出讓收入，難以拓展渠道籌措更多資金，然而依靠具備不確定性與數額固定特征的國家補貼資金難以填補所有的補償資金缺口，倘若一昧增加土地出讓收入比例則會逆向帶來更為明顯的土地財政依賴局面，顯然這與耕地保護補償政策的實施初衷是相悖的。因此資金籌措渠道少帶來的財政壓力為河南省建立并施行更加完善的相關政策帶來了困難。
4.社會監督缺失
從試點地區政策不難發現耕地保護補償政策的良好運行需要完善的配套政策輔助：耕地保護補償政策的推行涉及大量補償資金的流動，首先針對不同地區科學、合理地分配補償資金需要依據當地土地利用總體規劃技術，科學的規劃有助于各地政策設立不同的補償客體和差別化的補償標準，避免政策一刀切，做到因地制宜與政策公平；其次如果要保證每一筆資金都落到實處且真正完成了其調節耕地占用者與耕地保護者之間利益分配的任務，就需要通過建立與當地耕地保護補償政策相適應的耕地保護績效考核制度和資金監管體系來解決。如四川省在建立耕地保護基金之初便建立了相應的管理系統，該系統通過與銀行系統聯網來主動向社會大眾全面且及時地公布該基金發放情況，接受社會監督。通過地區對比，我們發現由于未能及時從省級層面上出臺耕地保護補償的宏觀指導性文件，自然河南省也尚未健全與之相應的資金監管體系，在現有耕地保護補償政策中也未能充分利用土地規劃。社會監督的缺位帶來其補償標準與資金流動的模糊，為其耕地保護補償政策能否真正發揮其效用帶來不確定性。
（二）對策建議
1.強化政策引導
針對目前缺少耕地保護補償宏觀指導性文件的情況，河南省應當在結合已有試點經驗的基礎上在不同地區開展更多試點實踐，依托相應的實踐情況、以因地制宜為原則進行總結歸納與充分論證，加快出臺相關的耕地保護補償政策文件，明確其補償方式、依據、主體、對象、方式、標準等內容。指導性文件的早日出臺將推動整個河南省耕地保護補償工作逐漸有規可依、有規可循，在充分發揮其引導作用的同時促進政府部門在相應任務上早日形成“政府主導，相關部門配合”的工作狀態，高質量完成xx提出的耕地保護補償任務，進而為全國耕地保護補償政策的出臺貢獻“河南方案”以供參考。
2.嘗試針對性、多樣化的補償方式組合
如上所述河南省目前的耕地保護補償方式主要以普惠性的資金補貼為主如農業補貼，在缺少政策激勵性的同時也為其帶來了巨大的財政壓力。從使其補償政策更具激勵作用同時減輕財政負擔的角度出發，河南省可嘗試更多具有針對性的多樣化補償方式組合——針對經濟實力較弱的地區資金直補、財政轉移支付更加及時；對經濟實力較強的地區可對其補償相應的政策優惠或者項目投資，這樣因地制宜的補償方式組合會更有利于激勵各地投入耕地保護工作之中。除此之外，河南省在選擇補償方式的過程中也需要平衡好政策普惠性與激勵性的關系，在發揮普惠性政策的保底功能之后應當將大部分資金投入到獎勵性政策中，尤其需要向鄉鎮等基層集體經濟組織與農戶傾斜，用激勵性政策提升他們的耕地保護積極性才能最大限度地發揮出相應的政策效果。
3.穩定補償資金來源
河南省現有的耕地保護補償資金籌措渠道偏少，不僅束縛了相關補償政策的真正落地也帶來了資金來源的不穩定性，繼而影響該政策的長久性。針對這個情況，河南省需要積極開拓更多的穩定的資金籌措渠道：在向其他試點地區學習從各類土地相關費用著手的同時，河南省也可考慮在省級范圍內建立區域性的耕地保護補償，按照“誰受益誰補償，誰保護誰受償”的原則，由耕地赤字區向耕地盈余區即承擔了更多耕地保護責任地區予以相應補償。除此之外，依據公共產品理論中“政府與市場應當共同負責準公共產品的供應”，河南省相關部門可嘗試在耕地保護補償方面引入市場政策——在做好相應宣傳的基礎上積極引入社會投資，努力推出相應的耕地保護補償項目，與銀行創新合作推出與之掛鉤的金融產品等，以“政府+市場”的模式提供穩定的補償資金渠道，最大限度保護耕地保護者的利益。
4.完善配套政策，建立相應的績效考核制
針對耕地保護補償配套政策缺位的狀況，河南省應當對建立相應的績效考核制度與資金監管體系進行積極有益的探索。在績效考核方面，根據土地執法與土地調查情況，及時公布各地耕地保護補償措施的實際執行情況與執行成效，并將接下來的補償資金分配與之相掛鉤，以政策實際績效為導向促使各地積極落實耕地保護補償政策；在資金監管方面，推動監管部門及時、全面地向社會公布補償資金的來源、分配與使用，接受大眾監督，在防范風險的基礎上保證補償資金落到實處，實現耕地保護主體利益最大化的政策初衷。
六、結論
本研究結合國內外研究成果，首先運用實證分析法發現河南省目前面臨著并不樂觀的耕地狀況——人均耕地數量不斷接近著國際警戒線、耕地質量高于全國平均水平但是仍然有較大提升空間；其對河南省耕地保護存在問題進行分析，并制定了相應的解決措施，該措施對河南省耕地保護有一定的指導意義。
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