摘 要
在以“基本建成法治政府”為工作基調的大環境下，我國政府堅持依法治國的治國方針和依法行政的執政理念，各級行政機關也將“法定職責必須為”和“法無授權不可為”作為工作原則。行政機關在處理瑣碎、復雜的法律事務時，如何減少行政決策的隨意性、盲目性和實現科學決策都是行政機關所亟需解決的問題。
本文以我國法律顧問制度的發展背景和法律依據為論述出發點，詳細的地介紹了政府法律顧問制度在法治建設中的內涵、價值和意義。通過綜合基層政府的法律顧問制度工作情況，以及對部分省市的工作情況進行個案分析，對我國法律顧問制度出現的政府法律顧問角色錯位、作用受限、保障缺失等問題，提出一些合理化建議。
關鍵詞：政府法律顧問 發展現狀 完善措施
一、政府法律顧問制度建立背景以及意義
（一）政府法律顧問制度背景
1.法律基礎薄弱以及法律觀念匱乏。
按照中共十八大的工作部署，建立法治政府，建立健全法律顧問制度是中國新時期的新任務。我國法律顧問制度理論來源于法治政府理論，法治政府的建設也間接影響著法律顧問制度的發展，在法律法規方面，我國法律顧問制度的法律體系尚不完整，且沒有明確性、強制性的規定針對法律顧問制度的相關工作，因此法律顧問制度的法律基礎較為薄弱，工作實踐中也沒有實質性的法律護盾。雖然這幾年以來我國一直致力于法律法規的建立健全工作，國人的法律意識也隨之不斷提升；但由于我國各地方的法律知識宣傳活動社會普及度不高，大多數人的法律知識比較匱乏，滿足政府法律事務工作要求的人才就少之又少，我國大部分在崗政府工作人員雖然可以勝任日常的政治工作，但是在處理復雜法律糾紛時就暴露出知識不足、經驗不足的問題了。
（二）我國建立政府法律顧問制度的意義
古希臘時的法制觀念認為，法律的威嚴和神圣是基于法律本身的公正和公正。首先建設政府法律顧問制度對于政府的運轉、行政行為的規范和高效都有著切實的推動作用，其次，建設政府法律顧問制度也可以從側面提高政府工作人員的工作水準，在這雙重作用下政府所作的行政工作的社會效果也會得到明顯的成效 。
法律顧問制度在法治政府建設的過程中不僅是政府依法行政的一個措施屏障，也是公眾實現民主決策的重要方式之一。在現階段下，我國政府注入政府法律顧問這一新方式對于實現政府決策的的公平公正來說是個具有可行性、突破性的好法子。政府決策除了要依法行政以外，更重要得是體現人民群眾的意志；因此法律顧問制度的出現為民眾參與政府工作提供了可行之徑，民眾亦可以通過該種方式對政府的部分工作表達群眾意思，這也有利于民眾智慧的凝結。
現階段我國國民法律意識越來越強，如何高效的應對日常、繁瑣的法律事務是政府需盡快解決的問題。法律顧問制度的出現看似是增加了政府的工作環節，但在實際工作中一旦出現行政行為錯誤的情況，政府作出行政復議、撤銷等行為將會十分消耗時間和精力，并且也會增加許多政府部門的工作量，這大大的影響了政府工作效率；而法律顧問的存在正是在政府作出行政行為之前進行有效的監督、審查，從而直接的避免行政行為的錯誤和后續復雜的法律事務。
法律顧問制度的興起并不是中國獨有而是世界的潮流；西方許多國家均已建立比較完善的的制度體系，雖然他們在國家政府中的工作對象和職責各不相同，但都有個共同點就是他們在政府事務中擔任著解決糾紛的角色；雖然外國政府的法律基礎和體系與我國不同，但是顧問制度在其工作中所顯示出的積極作用卻是如此的相似。由此可見，建立健全法律顧問制度是現如今的法律潮流，順應這個發展趨勢是我國要發展法治國家的必經之路。
二、我國政府法律顧問制度的發展現狀以及存在的問題
（一）我國政府法律顧問制度的發展現狀
我國關于法律顧問制度的法律理論體系較早，但是因為其理論基礎并比較薄弱且不完善，顧問制度的理論實踐到現實中的效果差強人意，主要表現在我國法律顧問制度建設過程的前期相對比較曲折，直至二十世紀七十年代我們國家才逐漸重視該項制度的重要性，并逐漸將具體建設措施切實的落實到地方?，F階段我國顧問制度的發展大致現狀便是以下四點：1.法律顧問制度發展平穩；2.其工作范圍豐富化；3.其選聘方式多元化；4.顧問制度成為政府工作的“過濾網”。
1.法律顧問制度發展趨勢呈平穩上升狀
我國自1949年開始，國家法制建設工作向著建設社會主義律師制度的方向不斷努力，但是這一進程在文化大革命時期一度中止，直至改革開放后社會主義律師制度的建設工作才得以繼續進行。二十世紀末，深圳市設立首個政府法律顧問機構，在這之后全國各地陸陸續續建立了一千余負責不同部門的法律顧問室，說到政府法律顧問室就不得不提起一個職位——“公職律師”；我國最早的一批公職律師是在上海市浦東區獲得批準，公職律師作為法律顧問室的重要組成人員，其工作性質是從事法制工作的公務員，其工作內容是幫助政府處理相關法律事務，對提高政府行政效率有一定的作用。我國現行法律顧問制度的工作人員主要分為體制內和體制外兩種，即政府機構人員和社會專業人員，其中約有10%的社會律師在政府部門中從事顧問工作；據不完全統計，社會律師在參與政府事務的過程中，單是其作出的政府工作咨詢意見便有超70萬次。
法律顧問制度在我國經過約三十年的發展，已經基本覆蓋各省、市、縣地區，其工作體系也已基本定型，隨著我國司法部不斷頒布相關法律文件，我國法律顧問制度的法律體系也越來越飽滿，理論支柱也更加穩固，政府法律顧問制度的發展正邁向一個新的臺階。
2.工作內容豐富化
隨著我國法律顧問制度的不斷發展，其主要的工作范圍已經不是單純的僅僅為政府提供法律咨詢服務，而是更多層次的利用其專業知識開展顧問工作；例如對政府作出的相關文件提出專業意見供以參考、參與政府重大項目的商榷、研討活動、當政府發生法律糾紛時擔任調解的角色以及為政府向人民群眾開展法律知識普及活動等。
3.選聘方式多元化
我國顧間制度的工作人員選用方式分為三種;1、司法機關負責制定選拔標準，并負責安排入選人員的工作分配以及工作考核。2、由各地方的法制機構進行選拔，但是其與第種方式不同的是，司法機關是選聘新人員，而法制機構則是在本機構已有的工作人員的基礎上根據實際工作需要添置新人員。3、以社會招聘單位為橋梁，通過招聘單位向社會選拔入オ，雖然該招聘方式不是通過政府部門，但是錄取的人員將從屬于政府部門管理，向政府部門服務。
4.成為政府工作的“過濾網”
在大眾的理解中顧問制度只是為政府部分工作提供專業意見，但是從其實際工作效果來看，顧問制度像是一道“過濾網”ー一能將未依法、依規、依程序的政府行政工作過濾在一道網格上，而符合“過濾網”標準的合法、合規的政府工作便可實施面對公眾;被“攔截”的這一部分政府工作，則又可以在這個“過濾網”上進行預估風險、傾量可推行性、更正部分內容，政府的行政行為經過顧問制度的事前、事后輔助作用，其工作錯誤率得到大幅度、有效的降低。
（二）我國政府法律顧問制度存在的問題
在不斷探索建立健全顧問制度的過程中，因前期發展較緩慢和缺乏實踐經驗等原因，法律顧問制度的缺陷也就逐漸暴露出來，我國現階段的法律顧問制度最突出問題主要是以下四個方面：1.顧問人員職責定位不準確；2.能力水平差異大；3.保障缺失；4.普及度不高。
1.顧問人員職責定位
在二十世紀末我國設立顧問辦公機構時，我國政府顧間工作人員主要負責的只是對政府文件從法律專業的角度簡單進行咨詢工作，雖然我國的顧問制度有相關的法律理論體系支撐，實踐中也在不斷適應政府事務，但是顧問人員的工作范圍及具體職責卻常有“錯位”現象。一部分原因是因為有些政府認為顧問工作人員是從社會人員中選聘出來的，并不等同于國家機關工作人員，所以對顧問人員所作的相關文書咨詢意見并不重視。另外也正是因為法律顧可人員是由社會人員組成，政府工作中的一些較機密事項也并不會經手法律顧可人員。按照黨政機關對法律顧問工作范圍的劃分，顧問人員是為政府重大事項提供咨詢意見，起草部分文書，論證相關文件的備案審查;但在實際工作中，顧問人員從事的卻是處理群眾意見、下訪工作、和簡單的咨詢工作。綜合來講法律顧回的工作范圍十分受限，且實際工作職責并不符合國家對于顧問制度工作內容的具體劃分。在政府機構自身層面，有些政府并不重視法律顧問、咨詢、監督這一環節，僅僅只做表面功夫，實質上法律顧間并沒有起到預計應有的監督效果。
2.能力水平差異大
雖然我國顧問工作人員的選聘方式多種多樣，但是主流選聘方式還是由法制機構進行選聘和考核；有許多地方機構對于選聘人員的資質、條件并沒有嚴謹、具體的規定，這間接的導致選聘出的顧問人員的專業知識水平、業務能力和道德素養水平不平均，這對日后的政府事務顧問工作無疑是個后患;另一方面我國不同地域經濟發展、民主政治發展差異較大，這也導致了不同地域之間出現人才差異凸出的問題，偏遠地區會出現相關專業人才數量不足、專業素養不達標或政治思想覺悟不高等問題，這都會導致顧問制度不能發揮最大化積極作用真是難以開展顧問工作。
3.保障缺失
目前我國政府顧問制度的保障缺失主要表現在對政府和對顧問人員兩方面。由于部分地區對于顧問人員的選聘并沒有嚴謹的規定，會出現部分顧問人員專業知識、業務能力、道德素養、工作態度等能力不足等問題，其不僅不能達到政府的工作要求，甚至會對政府決策有消極影響，因此對于政府來說，人才質量得不到確切的保障。在工作實踐中，大多數法律顧問都是由社會律師或者社會學者擔任的，而有些政府只支付較低的薪水甚至將顧問人員的法律服務視為“無償”工作，但是對于律師和社會學者來說他們的副業收入更加可觀，這種沒有福利保障的、低薪水的“志愿服務”令其對政府顧問工作毫無激情可言。法律顧問人員在開展法律顧問工作時，常常因其身份原因，對于政府部分機密、重大事項并無實際法律顧問權利，其工作內容只能涉及到表層，更細化的工作并不能切實參與到，“法律顧問”空有名頭而無實質。
三、外國政府法律顧問制度對我國的借鑒意義
(一)英國政府法律顧問制度對我國的啟示
十三世紀初，愛德華一世聘用了兩位專業律師專門服務于政府法律事務，由此，英國打開了律師為政府服務的大門，法律顧問制度自建立以來，其在英國的發展歷史超過800年，而我國法律顧問制度發展時間較短，實踐經驗有限，英國對于該制度的時間經驗對于我國現階段發展顧問制度具有重大借鑒意義。英國所實施的法律顧問制度與我國的共同點便是都有專業機構和專業律師；在英國的法律顧問機構內，英國政府有專門劃分一部分財政支出，用于支付法律顧問人員的勞動薪酬，且其薪酬金額與英國公務員是同等水平，這使得英國的社會律師和專家學者十分愿意專職于政府顧問這一工作；并且為英國政府提供法律顧問服務的優秀社會律師還有機會獲得英國皇家頒布的榮譽頭銜，這對于社會律師來說是十分榮耀之事。
綜合分析我國顧問人員出現工作不積極、薪酬無保障等問題的情況，我們可以汲取英國政府決策中的精華，以我國實際顧問制度發展情況為基礎，總結出以下啟示：對法律顧問人員的獎勵機制分為物質和精神兩方面：將政府顧問人員薪酬列入政府財政撥出目錄中，確保專業律師、社會學者的基本勞動所得，實現政府與顧問人員的對等交換。設立鼓勵機制，對工作績效優異的顧問人員頒發聘書、工作表揚書、或是進行優秀個人評選，以鼓勵的方式表示對其工作的認可及肯定，對于業務不突出的顧問人員也設置懲罰制度，必要時可以選擇解聘顧問人員，對顧問人員做到獎懲分明才能既保障工作又起鼓勵效果。
（二）美國政府法律顧問制度對我國的啟示
在美國建立之初，華盛頓總統專門設立了“司法部”這一職位，剛開始的司法部只是為美國聯邦政府起草小文件和處理訴訟事務的小職位，在美國政府機構中地位較低；到了美國合眾國與美國聯盟國的戰役結束后，涉及到美國政府的訴訟案件便增多了起來，為應對諸多的法律事務，美國聯邦政府指派大量的社會律師參與到政府訴訟中，社會律師正式成為政府顧問人員是在二十世紀羅斯?？偨y頒發了相關行政令后，將社會律師歸到了司法部進行人事管理，其工作直接受國家司法部安排，可見其在政府部門中地位并不低。美國政府對于法律顧問人員的工作安排可以啟示我們：法律顧問制度的發展需要大量的社會律師參與到其中，要想吸引優質的社會律師參加到政府法律服務，就必須改進法律顧問制度的工作機制，給予法律顧問人員足夠的工作權利，擴大其工作職能范圍，保障其工作權利的切實實現；我國法律顧問人員在政府工作中話語權、執行權都比較微弱，適當的提高顧問人員的政府地位、社會地位，對于實現法律顧問人員的話語權也有實際意義。
（三）個人見解
無論是借鑒英國還是美國的法律顧問制度發展經驗，對于我國這一制度發展現狀來說，最重要的便是如何盡最大可能的發揮法律顧問在政府事務中的積極作用；這一制度本身對于推進政府動作是十分有益的，但是由于政府機制等種種障礙，法律顧問制度要想更好的實現既定價值必然要經歷一段較坎坷的過程。我國顧問制度的組成人員大部分是社會律師，律師占比較高，但是除了社會律師以外，還有更多的學術學者、法學教授等人員也可以成為顧問制度組成人員，其專業知識素養和法律思想水平較高，工作優勢較突出。通過多方人士的共同參與，對政府事務提出更多方位、更專業的意見，將法律顧問工作的發展推至更加專業、新穎的方向。
四、關于完善我國政府法律顧問制度不足的對策
（一）政治決策者層面—加強法治政府建設
2015年12月，中共中央、xx印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，在中央全面依法治國委員會第一次會議上，xxxxxxx強調：要全面依法治國，重點工作是加強法治政府的建設。
對政府的權利進行監督，督促其依法行政、依法決策是推進法治政府建設的重點工作，這也正是法律顧問制度的工作宗旨，這也決定了要想加快法治政府建設，建立健全法律顧問制度是必經之路。我國對于建立健全法律顧問制度并沒有硬性規定，政府是否建立法律顧問制度還是要看于地方領導對法治政府建設的思想覺悟水平的高低，目前我國仍有許多地方政府尚未建立法律顧問制度，這些政府對于法律顧問制度認知較淺，并沒有認知到建立健全法律顧問制度對于加強法治政府的建設的重要性，認為顧問制度可有可無，這都導致法律顧問制度無法在地方政府扎根發展，提高政府的政治覺悟和鞏固依法行政的觀念，才是建立法律顧問制度的基石，可以具體的開展宣傳、研討會等活動，提高各個政府工作人員對于法律顧問制度的認識程度，逐步的將法律顧問制度的積極作用和重要意義深深地扎根在政府人員心中；組織政府人員通過實地參觀已實施法律顧問制度的地方政府，學習其他地區的成果、汲取經驗，從而更好地建立與實際情況相適應的法律顧問制度。另一方面即使有些政府已然建立法律顧問制度，但是并沒有予以足夠的權利給顧問工作人員，其監督工作的深度只在表面，實質上政府的工作只是在顧問人員處走走流程；法律顧問制度與法治政府的建設相輔相成，提高政府人員的政治覺悟和提高社會對法律顧問制度的認識離不開法治政府的建設，而健全法律顧問制度是加快法治政府的建設的重要手段。
（二）制度層面—完善政府法律顧問模式
根據我國不同地區的經濟發展情況發展程度和公民法律意識程度，在政府中建立最符合實際發展需求的法律顧問組建模式，并且結合地方政府的實際經濟能力，適量的吸納社會律師或者社會學者參與顧問工作，確保顧問人員的薪酬保障，也保障了顧問人員能夠盡心盡力的為政府提供法律服務。
設立專門的法律顧問部門，確定部門領導者和部門人員，對部門人員進行專業知識和業務水平的考察，并將其按等級劃分，并依級別分發獎金等福利，以此激勵顧問人員的工作積極性和上進心。建立專門的法律顧問部門不僅是為了更好的管理顧問人員，也是為了更加明確法律顧問人員的工作職責和職權范圍，對其工作績效、指標進行嚴格的要求；有了具體工作職責和職權范圍就意味著顧問人員在工作的監督權力、調查權得到了保障，有了權利保障，法律顧問人員才可以在政府事務中大展手腳、放心大膽地發揮其監督工作，這對提高政府決策的科學性和正確率有著重要的作用。
通過對英國和美國的法律顧問制度的對比可知，建立正確的獎勵懲罰機制，滿足顧問人員的物質、精神需求，可以有效地提高他們的工作熱情，更好地為政府服務。
（三）顧問業務人員層面—注重政府法律顧問業務人員能力
法律顧問制度對顧問人員最基礎的要求便是有專業的法律知識儲備，對于法律事務有實踐經驗，且對于新事物要有足夠的適應能力和學習能力；顧問人員還要緊跟時代變化，對于我國的法律發展和法條的更改，都必須跟上速度；現如今的顧問人員僅僅只有法律知識基礎已經不能滿足實際工作需求了，顧問人員的職責廣泛，這也要求顧問人員對多方面的知識都有涉獵，并且靈活運用這些知識去處理復雜繁瑣的法律事務。滿足以上工作要求的人才不在多數，如何從眾多社會人士中挑選出符合法律顧問工作的人才，就是一個難以解決的問題。
我國對法律顧問人員的選聘機制并不完善，對于選聘的要求和能力很少有明確的規定，大多十分隨意，比較優秀的社會律師便可擔任顧問人員一職，但是政府法律事務與社會訴訟不同，工作對象和工作形式都相差較大，訴訟能力優秀的社會律師不一定適合為政府提供法律服務。建立完整、嚴謹的選聘機制，劃分明確的選聘范圍是選拔該職位人才的必須。對其政治覺悟、對黨的覺悟、責任感、道德素養、是否有法律資格證書、是否熟悉政府日常事務運行機制、有無處分、工作熱情等作出具體的規定或者衡量標準。對于在職的顧問人員定期組織個人提升專項活動，邀請優秀顧問人員代表或者社會學者講授知識，以此不斷提高顧問人員的業務能力和個人知識水平，以更優秀的姿態應對政府事務。
（四）其他層面
政府設立專門的一項資金用于支付法律顧問人員的薪酬，并且確立一個詳細的薪酬等級表，對于不同等級的顧問人員支付不同金額的薪酬，為顧問人員的勞動所得提供保障，同時也鼓勵優秀法律顧問人員，不斷激發起工作熱情。除了基本的勞動薪酬以外，還應增加其他的社會福利，為顧問人員提供福利保障，也可以法律顧問機構提高對社會人才的吸引力。
建立系統的考核體系，首先根據政府對顧問人員所作的具體工作職責標準，對其工作任務完成結果進行基礎考察，借此對監督其日常工作是否按職責辦事，分期開展法律知識、業務水平統一考試，考察其工作能力水平，對于考試不合格者可以給予一定期限的考核期，若此期限后，考試不合格者能力水平測試依舊不合格，可選擇懲罰或是解聘，以此使得每位法律顧問人員都在認真工作的基礎上不斷提升自己、充實自己，提高業務水平能力。
五、總結
在依法治國、依法行政、建設法治政府的新階段，如何尋找完善法律顧問制度的突破口是亟需解決的問題，對于各地方來說，首要工作是提高政治思想覺悟，對國家出臺的關于建立健全法律顧問制度相關文件要持擁護立場，提高對政府法律顧問制度的具體認識，建立健全與社會實際相適應的、滿足政府需要的法律顧問機構，提高政府日常工作的效率。通過我國已建立法律顧問制度地區的實施效果來看，法律顧問制度在某些地區發展情況平穩，發展速度較緩慢；通過與英國、美國的法律顧問制度發展歷史對比發現，我國的法律顧問制度在傳統的工作模式內并沒有創新、突破的發展，法律顧問人員缺乏薪酬保障和工作足夠的權利，法律顧問人員在政府中地位并不高，并沒有實際的監督權、話語權，難以最大化的發揮出其對政府工作應有的監督、輔助作用。雖然顧問人員在政府事務中所負責的版塊越來越多，但是顧問人員缺乏系統的人員管理、事務管理、風險管理，這些管理上的不足對于政府來說也是缺乏人才保障和工作保障。
為了改善我國法律顧問制度在基層政府中的現狀和出現的問題，提出以下建議措施：第一，加強法治政府建設，提高政府決策者的政治思想水平，促成政府和法律顧問之間的相輔相成關系。第二，在制度層面，完善法律顧問模式，整合法律顧問制度的人員構成、管理模式、獎勵機制、考核辦法等，明確規定政府顧問人員的資格條件，設立物質、精神雙滿足的獎勵機制，以及建立專人管理的法律顧問部門。第三，注重政府法律顧問業務人員的選聘，明確具體的選聘條件，為政府提供人才保障，確保顧問人員的專業知識和業務能力水平能滿足政府日常事務的需要。第四，為顧問人員提供更多具有吸引力的福利，為其個人生活提供優質保障；定期進行業務能力考核、考試，以懲罰機制不斷提高顧問人員的個人能力。
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致 謝
路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索，四年光陰轉眼即逝，在這個充滿希望的春天，我也即將踏上人生新的旅程。
學貴得師，亦貴得友。在城院這片土地我結識了許多學識淵博又平易近人的老師，特別感謝我的論文指導老師，在整個論文寫作的過程中，都是老師耐心指導，竭盡全力的幫助我，在此我真摯的感謝老師對我的指導和關懷。
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